TCU aponta fragmentação de data centers e compras de TI nas federais

Nesta quarta-feira, 22, o Tribunal de Contas da União (TCU) concluiu que o modelo descentralizado de tecnologia da informação adotado pelas universidades e pelos institutos federais tem provocado fragmentação de infraestrutura, duplicação de contratações e perda de economias de escala. Por unanimidade, o plenário recomendou que o Ministério da Educação (MEC) coordene a elaboração de um plano para consolidar a infraestrutura tecnológica da rede federal de ensino, com critérios para o uso de data centers próprios, estruturas compartilhadas e serviços de computação em nuvem.

A auditoria, relatada pelo ministro Benjamin Zymler, abrangeu as 110 Instituições Federais de Ensino (IFEs) — 69 universidades e 41 institutos federais — e analisou os eixos de governança, pessoal, orçamento, sistemas e infraestrutura. Segundo o TCU, as instituições planejaram despesas de aproximadamente R$ 239 milhões com TIC em 2025.

O principal diagnóstico é que instituições com missões e necessidades tecnológicas semelhantes operam de forma isolada. A autonomia administrativa e financeira das universidades e dos institutos é considerada legítima pelo Tribunal, mas não foi acompanhada por mecanismos capazes de coordenar investimentos, compartilhar infraestrutura e organizar compras de produtos de uso comum.

“A fragmentação não é um desvio de conduta, mas um resultado estrutural esperado de um modelo descentralizado que opera sem mecanismos específicos de indução ao compartilhamento”, registra o relatório.

Rede mantém 225 data centers próprios

A auditoria identificou 225 data centers próprios mantidos pelas 110 instituições federais, média superior a duas estruturas por entidade. Na avaliação do TCU, parte desses ambientes utiliza equipamentos antigos, não segue padrões mínimos comuns de segurança e exige que cada instituição arque isoladamente com despesas de servidores, energia, refrigeração, licenças, pessoal e proteção cibernética.

Em 2024, as IFEs informaram despesas de aproximadamente R$ 152 milhões com infraestrutura própria, valor equivalente a mais da metade do gasto declarado com TIC naquele exercício. O Tribunal também constatou que 80 instituições não utilizaram qualquer infraestrutura em nuvem no período.

O uso da nuvem para hospedar sistemas críticos e dados sensíveis também foi considerado baixo: apenas 22,6% das instituições declararam adotar esse modelo. Conforme os dados apresentados no relatório, os gastos com data centers locais foram mais de 80 vezes superiores aos investimentos em infraestrutura compartilhada, híbrida ou em nuvem.

Para o TCU, a ausência de critérios comuns impede uma comparação adequada entre os custos da infraestrutura local e os de serviços compartilhados. Cada instituição utiliza parâmetros próprios para calcular o custo total de propriedade, avaliar riscos e decidir entre manter sistemas localmente ou migrá-los para a nuvem.

O Tribunal não determinou uma migração indiscriminada. A recomendação é que o governo estabeleça critérios objetivos de custo-benefício, risco e segurança para orientar as decisões, inclusive com a definição dos dados e sistemas que podem ser transferidos e daqueles que devem permanecer em estruturas locais.

O plano deverá ser elaborado pelo MEC em conjunto com a Secretaria de Governo Digital do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (SGD/MGI), com participação da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes) e do Conselho Nacional das Instituições da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica (Conif).

TCU propõe consolidação, não extinção automática

A análise ressalta que não existe um modelo único de infraestrutura adequado a todas as instituições. O TCU reconhece barreiras para a migração, como sistemas legados, preocupações com a privacidade dos dados estudantis, desconfiança em relação a serviços centralizados e falta de orientações sobre quais informações poderiam ser processadas em ambientes externos.

A proposta é criar um núcleo compartilhável para componentes padronizáveis, mantendo sob responsabilidade de cada instituição regras, sistemas e módulos associados às suas necessidades específicas.

Segundo a auditoria, a consolidação de elementos comuns poderia liberar recursos para renovação de equipamentos, melhoria da conectividade, segurança da informação e desenvolvimento de sistemas voltados às atividades acadêmicas.

O relatório relaciona a fragmentação à deterioração da infraestrutura utilizada por professores e estudantes. Em pesquisa com mais de 15 mil alunos e 2,9 mil docentes de nove instituições, foram relatados computadores com mais de dez anos, laboratórios com equipamentos inoperantes, redes Wi-Fi deficientes e uso de notebooks pessoais por professores.

O TCU pondera, contudo, que o quadro não decorre exclusivamente do modelo descentralizado. O subfinanciamento histórico das instituições também contribui para a obsolescência, mas a ausência de compartilhamento agrava as limitações orçamentárias ao reproduzir custos semelhantes em diferentes entidades.

Compras repetidas e baixa adesão a contratos centralizados

A fragmentação também foi identificada nas contratações de equipamentos, licenças e sistemas. De acordo com o Tribunal, as IFEs realizam separadamente o planejamento, a licitação e a gestão de contratos para objetos semelhantes, sem aproveitar integralmente o poder de compra da administração federal.

O relatório cita o caso de 35 instituições que contrataram separadamente o mesmo sistema de gestão acadêmica. Também aponta que 58 IFEs, mais da metade do universo analisado, não aderiram a nenhuma compra centralizada de bens e serviços de TI promovida pelo MGI em 2024.

O TCU reconheceu, porém, que a baixa adesão não decorre somente da resistência das instituições. Em determinados casos, as contratações centralizadas não atendiam às necessidades ou à capacidade financeira da rede de ensino.

Um dos exemplos foi a compra de licenças para suítes de escritório. O MEC havia contratado uma versão mais sofisticada e cara, enquanto as instituições indicaram que uma modalidade mais simples e barata seria suficiente. Diante do desalinhamento, as IFEs fizeram contratações individuais.

A conclusão do Tribunal é que compras compartilhadas precisam ser construídas a partir das necessidades efetivas das universidades e dos institutos, e não apenas com base nas demandas internas do próprio Ministério da Educação.

Catálogos específicos para tecnologia educacional

O acórdão recomenda que MEC e SGD/MGI complementem os Catálogos Eletrônicos de Padronização existentes com especificações e termos de referência voltados ao setor educacional.

A medida deve contemplar produtos e serviços recorrentes, como ambientes virtuais de aprendizagem, sistemas de gestão acadêmica e plataformas de ensino a distância.

O TCU também recomendou que as instituições apresentem justificativa técnica quando optarem por uma contratação individual, caso exista um instrumento centralizado compatível com sua necessidade.

A medida não cria adesão obrigatória a qualquer compra coordenada. O objetivo é documentar a análise técnica, evitar a repetição desnecessária de licitações e permitir que o governo identifique produtos com potencial de contratação em escala.

Segundo a auditoria, coordenar as decisões não significa eliminar a autonomia universitária. O desafio é compatibilizar essa autonomia com padrões comuns, incentivos ao compartilhamento e instrumentos que permitam racionalizar gastos sem desconsiderar as diferenças entre as instituições.

Governança formal não coordenou a rede

Para o TCU, a fragmentação da infraestrutura e das compras é consequência de uma falha mais ampla de governança. Embora existam comitês, planos e estruturas formais de decisão, esses mecanismos não foram capazes de coordenar a operação tecnológica das 110 instituições.

Os quatro principais achados foram a fragmentação de infraestrutura e contratações, a governança meramente formal, a concentração de servidores em atividades operacionais de suporte e a falta de registros confiáveis e padronizados sobre os gastos de TI.

Com a decisão, o TCU espera induzir a criação de uma estratégia setorial que combine data centers locais, infraestrutura compartilhada e computação em nuvem, além de ampliar compras coordenadas para produtos comuns.

O acórdão autoriza o monitoramento das recomendações, o que permitirá ao Tribunal acompanhar as medidas adotadas pelo MEC, pela SGD/MGI e pelas instituições representadas por Andifes e Conif.

Confira aqui íntegra de auditoria do TCU sobre universidades e institutos federais.