Ministro do TCU vê enorme dificuldade para Anatel precificar bens reversíveis
O ministro Walton Alencar Rodrigues, do Tribunal de Contas da União (TCU), se manifestou sobre a iminente aprovação do PLC 79/2016, que altera o marco legal das telecomunicações, permitindo a migração das concessões da telefonia fixa para autorizações, desde que os bens reversíveis em posse das concessionárias sejam revertidos em financiamentos na infraestrutura de banda larga. Na opinião do ministro, a Anatel, sem saber quais são, onde estão e qual o valor de aquisição dos bens reversíveis, nem conhecer o histórico de mutações desses bens, terá imensa dificuldade em estimar o valor a ser investido por cada autorizatária.
Segundo ele, caso a migração do modelo se confirme, serão cotejados os valores dos bens reversíveis que serão incorporados pelas hoje concessionárias, futuras autorizatárias, com os dos investimentos realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido, não integralmente custeados por meio das tarifas cobradas dos usuários, nem por recursos correspondentes a alienações, desvinculações e onerações de bens reversíveis, os quais se mostrem essenciais à continuidade da prestação do serviço e não estejam inteiramente exauridos.
Para o acerto final de contas, sustenta, imprescindível saber quais são, onde estão e quanto valem os bens reversíveis, para evitar incorporação de bens sem a devida compensação, na forma de ressarcimento/reversão/investimentos. Indispensável dispor de informações confiáveis a respeito das alienações, desvinculações, onerações e substituições, para exigir que as atuais concessionárias prestem contas sobre a destinação dada aos recursos auferidos com essas operações. Igualmente importante dispor de informações a respeito da parcela não amortizada desses bens, para questionar os valores pleiteados pelas concessionárias.
– A propósito, a revista Valor Econômico calcula, com base nas relações de bens publicadas pela Anatel, que, com a transformação de concessões em autorizações, as concessionárias de telefonia fixa pleitearão indenização de quase R$ 20 bilhões do Poder concedente, correspondente ao valor não depreciado ou amortizado dos bens adquiridos desde a privatização em 1998. Seriam pagos R$ 8 bilhões à Oi, R$ 7,86 bilhões à Telefônica/Vivo e R$ 3,79 à Embratel.
De acordo com o ministro, como nunca se deu ao trabalho de acompanhar os investimentos realizados pelas concessionárias, controlar efetivamente os bens reversíveis, nem fazer controle econômico-financeiro das concessões, a Anatel não possui conhecimentos básicos, com o mínimo de segurança, dos bens reversíveis existentes em 1998; dos bens reversíveis adquiridos desde então; da parcela não amortizada destes; do valor auferido com alienações, desvinculações, onerações e substituições; e dos bens hoje imprescindíveis à prestação do serviço.
– Antecipo desde logo que, em reverência ao dever constitucional de velar pelo Erário (art. 70 da CF/1988), esta Corte de Contas opor-se-á a qualquer tentativa de, sob pretexto de urgência, urdir valores ressarcidos ou investidos com base em modelos teóricos que não levem em conta todo o acervo dos bens reversíveis, em posse das concessionárias, nem a parcela efetivamente amortizada desses bens”, completou.
Acórdão
A manifestação do ministro se deu no acórdão que examinou o pedido de recurso da Anatel de deliberação da Corte de Contas exarada em 2015, depois de constatar, em auditoria, as falhas da agência no controle dos bens reversíveis. Segundo o relator, a questão é de grande importância, pois abrange o controle e a gestão do gigantesco patrimônio público federal, atualmente estimado em mais de R$ 121,6 bilhões, transferido às concessionárias, a partir do ano de 1998, e por elas livremente utilizado na prestação do serviço público de telefonia. “A absoluta falta de ação da Anatel, em face da gestão de tão imenso patrimônio, faz supor que ela voluntariamente abdicou da prática de qualquer ato, referente à coleta de dados da propriedade desse patrimônio e de sua evolução”, disse.
No acordão, o ministro destaca que, Ainda que a política de continuidade de prestação do serviço público seja exercida pelos outros instrumentos citados pela recorrente (tais como o acompanhamento do equilíbrio econômico-financeiro e da sustentabilidade tanto da concessão quanto da concessionária, além do controle de obrigações relacionadas à qualidade e à universalização do serviço e o fomento à competição), tratam-se de medidas aplicáveis enquanto a concessão está vigente, e que nem fornecem as informações necessárias para garantir a continuidade e atualidade do serviço caso o término da concessão ocorra, por qualquer motivo, antes do prazo previsto, nem asseguram a atualidade dos bens reversíveis.
Rodrigues frisa que, mesmo que a reversibilidade não constitua um fim em si mesmo, mas instrumento para a garantia da continuidade da prestação do STFC, permanece sem justificativa o baixo controle sobre a destinação dos recursos oriundos das alienações dos bens reversíveis e a ocorrência de alienação, desvinculação, substituição e oneração de bens reversíveis sem a anuência prévia da Anatel.
As considerações do ministro rebatem os argumentos da Anatel contra o acórdão de 2015. A agência sustentou que o controle de bens reversíveis seria instrumento coadjuvante na realização da política de continuidade de prestação do serviço público, quando comparado a meios mais significativos, tais como o acompanhamento do equilíbrio econômico-financeiro da concessão; a análise de sustentabilidade da concessão; o acompanhamento econômico-financeiro da concessionária; o o controle de obrigações relacionadas, sobretudo, à qualidade e à universalização do serviço; e o fomento à competição.
A agência alegou também que as disposições de reaplicação do RCBR constituiriam apenas diretrizes, as quais orientariam a Anatel no controle de obrigações de investimento já previstas em outros atos normativos (p.ex., nos Contratos de Concessão do STFC, cujas cláusulas já deixariam claro um dever das concessionárias de aportar recursos na concessão, a fim de garantir a continuidade e adequação dos serviços). “Tais obrigações poderiam ser satisfeitas tanto com o aporte de novos investimentos quanto com a reaplicação, na concessão, de recursos obtidos com a alienação de bens reversíveis”, diz.
Para o ministro, o problema insuperável, ao qual parece não atinar a Anatel, é que seu entendimento contrasta com os dispositivos da própria LGT, que determinam controle exaustivo dos bens reversíveis. “O próprio artigo 93 ordena a indicação dos bens reversíveis, eventualmente existentes, nos contratos de concessão; o artigo 101, que condiciona à aprovação da Anatel alienação, oneração ou substituição de bens reversíveis; o artigo 86, com a redação conferida pela Lei 12.485/2011, que condiciona autorização às concessionárias de STFC, de prestação de outros serviços de telecomunicação, à existência de mecanismos capazes de assegurar o adequado controle público dos bens reversíveis.
Prazo
Apesar das críticas severas à Anatel, o ministro concordou em aumentar de 180 para 210 dias o prazo para que a agência apresente relação que identifique todos os bens reversíveis do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), ao final do exercício de 2017, sem as falhas identificados nas Relações de Bens Reversíveis, apresentadas pelas concessionárias e referidas na Seção IX do voto condutor desta deliberação, após cotejo com as informações relativas aos bens reversíveis e do ativo imobilizado das operadoras de telefonia fixa comutável, obtidas de outras fontes.
Para atender a essa determinação, no entanto, a Anatel deve solicitar informações a prefeituras municipais, órgãos públicos federais, concessionárias e autorizatárias de serviços públicos, prestadoras de serviços, cartórios de imóveis, para identificar bens imóveis que, em algum momento, tenham composto o acervo das concessões do STFC; confrontar as demonstrações financeiras das operadoras de STFC e das demais empresas dos grupos a que pertencem, para identificar transferências ou alienações de bens do ativo imobilizado; e cotejar as RBRs sucessivas, para identificar supressões e aquisições de bens reversíveis.
E ainda compulse a documentação disponível no Arquivo Nacional que, conforme comprovado nos autos da Apelação Cível 0029346-30.2011.4.01.3400/DF, contém documentos relativos aos bens reversíveis integrantes do patrimônio das antigas subsidiárias da Telebrás; solicite ao BNDEs e às consultoras KPMG e Azevedo Sodré as listas de bens reversíveis elaboradas durante o processo de avaliação para a desestatização do sistema Telebrás; e utilize como uma das fontes de informação os resultados dos procedimentos adotados em razão do item 9.2.1 do Acórdão 2.468/2010-Plenário, bem como do item 3.2 do relatório que fundamentou tal deliberação, relativos a ações de fiscalização e métodos de aferição dos bens reversíveis.
A agência ainda deve direcionar maiores esforços às mutações relativas aos equipamentos de comutação, transmissão e torres, sem prejuízo de investigar outros bens reversíveis que a Anatel repute relevantes sob a ótica da materialidade e do risco de alienação, desvinculação, oneração e substituição sem sua anuência; dar especial atenção às operações realizadas no período subsequente a 2012; e identificar os bens reversíveis que tenham sido adquiridos com sua anuência.
Por fim, uma vez identificado bem que, em qualquer tempo após 1998, tenha sido em qualquer momento necessário à prestação do serviço de telefonia fixa e não conste das Relações de Bens Reversíveis apresentadas pela operadora, a agência concede à empresa a oportunidade de comprovar sua destinação ou de contestar sua existência/classificação. Caso a operadora não comprove a destinação de bem reversível identificado pela Anatel e que não conste da Relação de Bens Reversíveis por ela apresentada, nem conteste sua existência ou classificação, inclua o bem identificado, com o respectivo valor, na relação de bens a ser apresentada ao TCU em item específico.
