TCU vê falhas na operacionalização dos serviços de TI pelos órgãos públicos
O Tribunal de Contas da União (TCU) identificou fragmentação, duplicidade e sobreposição na operacionalização de serviços de Tecnologia da Informação pelos órgãos da administração pública federal. A auditoria focou o Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação (Sisp), que congrega as ações nessa área. Essa estrutura é composta por 226 organizações da Administração Pública Federal, coordenadas por um órgão central com apoio de uma comissão de coordenação da área de TI no âmbito. O levantamento identificou, por exemplo, a existência de 183 datacenters ligados a 62 órgãos públicos, o que demonstra a dificuldade de compartilhamento entre os órgãos públicos.
Segundo o relator do processo, ministro Raimundo Carreiro, em conjunto, as organizações integrantes do Sisp empenharam aproximadamente R$ 6,5 bilhões em despesas de TI no ano de 2017, o que representou 1,7% do orçamento total dos órgãos fiscalizados.
Em termos de pessoal, os órgãos integrantes do Sisp que foram fiscalizados reúnem 6.500 pessoas em atividades de TI, considerando servidores efetivos, cedidos e comissionados. Soma-se a isso um contingente aproximado de 2.500 prestadores de serviço à disposição das organizações com alguma permanência, o que representa uma força de trabalho considerável em operação no Poder Executivo. Caso fosse uma empresa de tecnologia, esta organização teria um porte grande (semelhante ao Serpro, que conta com 9.610 empregados), ou quase duas vezes e meia o efetivo da Dataprev, que possui 3.706 funcionários.
– Apesar disso, permanecem os apontamentos feitos pelo TCU mediante o Acórdão 1.200/2014 que viu o quantitativo de pessoal de TI abaixo de benchmarking internacional (1,81% ante 8,2%); deficiências na política de alocação de recursos humanos de TI; desprestígio do cargo de TI do Poder Executivo (ATI) em relação a carreiras congêneres e a ausência ou insuficiência dos estudos para dimensionamento da força de trabalho de TI”, afirmou o relator.
No que se refere a contratações de TI, O TCU observou o comportamento heterogêneo das organizações em relação ao comprometimento da força de trabalho com atividades de fiscalização e gestão de contratos. Enquanto é mais comum que as organizações dediquem de 20 a 30% da força de trabalho de TI para essas atividades, há quantidade relevante de organizações com uso quase total da força de trabalho para a fiscalização e a gestão de contratos.
Potencial de economia
Sobre os sistemas de informação, as análises elaboradas no trabalho de auditoria levaram à conclusão de que há potencial de economia em relação aos sistemas administrativos, que representam cerca de 30% dos sistemas desenvolvidos, considerando que existem diversos sistemas para as mesmas categorias. A auditoria ainda constatou que o programa oficial do Poder Executivo para reuso de sistemas, o Portal do Software Público, não tem sido eficaz em prover esse tipo de solução, especialmente porque não há incentivos para que os órgãos publiquem seus sistemas.
Segundo o relatório da auditoria, a área de infraestrutura de TI é a que mais demanda fiscalização e gestão de contratos, tendo os maiores valores medianos de despesa por contrato (R$ 12,8 milhões por ano) e a maior quantidade mediana por organização (15 contratos). A maior parte das aquisições refere-se à operacionalização de datacenters, que somaram a quantidade de 183 estruturas próprias em 62 órgãos respondentes. Esse modelo decorre de fatores como: a baixa cultura de compartilhamento entre órgãos; e fusões de órgãos que não foram acompanhadas de redução de infraestrutura.
De acordo com Carreiro, a demanda de serviços prestados pelas empresas públicas de TI e a própria disponibilidade de tecnologia confiável pressionam o sistema por cada vez mais recursos, aumentando os riscos operacionais. “Isso demonstra a falta de racionalização no sistema como um todo”, afirma.
Foi identificada a necessidade de que o desenvolvimento de sistemas e informações estruturantes sejam priorizados, para que se possa gerenciar e controlar de forma eficiente o emprego dos recursos de TI no âmbito do Sisp. Também, as informações atualmente disponíveis permitem a avaliação da finalidade do gasto público, mas possuem baixo grau de transparência sobre a qualidade do gasto e forma como são empregados, quadro que é agravado pela falta de cultura de gestão consolidada de custos na Administração Pública Federal. Não obstante, foram identificados mecanismos e experiências que podem ser aproveitados para se ampliar a maturidade no tema.
Recomendações
Diante das falhas observadas nos serviços de TI dos órgãos públicos federais, o TCU aprovou uma série de recomendações a serem adotadas por diferentes órgãos:
- À Casa Civil da Presidência da República, em atenção ao disposto no art. 3º, inciso I, alínea “d”, da Medida Provisória 870 de 1º de janeiro de 2019, que avalie a conveniência e oportunidade de: acompanhar a questão de pessoal de TI da Administração Pública Federal, inicialmente tratada no Acórdão 1.200/2014-TCU-Plenário, especialmente quanto ao tema do dimensionamento dos quadros necessários para modernização do Estado e ao enquadramento legal do cargo de Analista em Tecnologia da Informação, o qual vem experimentando considerável evasão nos últimos anos; incluir, nas atribuições da instância administrativa a que se refere o item 9.1.2.1 do Acórdão 1.469/2017-TCU-Plenário, a competência de prover serviços estruturantes de forma compartilhada para todas as organizações do Sisp, incluindo a capacidade de estabelecer, de forma obrigatória, a adesão das organizações a tais serviços, e a capacidade de racionalizar o provimento de serviços de TI realizados individualmente pelos órgãos que possam ser realizados de forma compartilhada.
- À Secretaria de Governo Digital da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, que avalie a conveniência e oportunidade de incluir a força de trabalho de TI no Projeto de Dimensionamento da Força de Trabalho, em função do potencial que essa atividade apresenta na redução da força de trabalho de outras áreas e da sua criticidade para a manutenção das atividades ordinárias de cada organização, em consonância com o Decreto 7.579/2011. Incluir, no escopo do processo de gestão estratégica de fornecedores referido no item 9.1.1.2.1 do Acórdão 2.569/2018-TCU-Plenário, mecanismos para otimizar as atividades relacionadas às aquisições de bens e serviços de TI de qualquer natureza no âmbito do Sisp, de modo a diminuir a execução redundante dessas atividades nas diversas organizações, como especificação de termos de referência e gerenciamento de contratações, para atingimento dos fins previstos no Decreto 7.579/2011, a exemplo de centros de competência para desenvolvimento e constante atualização de especificações padronizadas e acompanhamento dos diversos mercados de bens e serviços de TI. Reavaliar o programa do Portal do Software Público como política de compartilhamento de soluções, verificando a possibilidade de disponibilizar um serviço provido de forma centralizada para as principais soluções adotadas no âmbito do Sisp, em especial para as necessidades de automatização de funções administrativas comuns, ou revendo os seus mecanismos de incentivo, como obrigatoriedade de adoção de soluções, restituição das despesas necessárias para adaptação aos requisitos e/ou a assunção parcial pelo órgão central das despesas com manutenção e infraestrutura, em atenção ao disposto no Decreto 7.579/2011. Adotar plano de consolidação de infraestrutura de TI, com objetivo de redução da necessidade de pessoal de TI e de aquisição e manutenção de equipamentos nas organizações do Sisp, conforme diretriz da Lei 12.965/2014, e em atenção ao disposto no Decreto 7.579/2011, considerando a possibilidade de compartilhamento de operação entre as organizações do Sisp, de forma a se evitar a ampliação de infraestruturas redundantes de TI em cada órgão e a promover a utilização de soluções compartilhadas entre as organizações. A adoção de soluções de infraestrutura de forma centralizada, a exemplo de computação em nuvem; a padronização da utilização de softwares básicos nas operações descentralizadas, de forma a obter maior flexibilidade e eficiência na movimentação de serviços de TI. Incluir objetivos, metas e indicadores na Estratégia de Governança Digital para a otimização do modelo de operação da TI do Sisp, prevendo a racionalização de atividades relacionadas ao provimento de infraestrutura de TI e sistemas pelas organizações do Sisp, assim como aos seus processos de contratações, em combinação com a ampliação do provimento de serviços compartilhados, conforme o disposto no Decreto 7.579/2011. Consolidar, atualizar periodicamente e manter disponível, em seu portal, por exemplo, as boas práticas identificadas sobre as atividades afins às suas competências, bem como implementar estratégias de disseminação dessas práticas para as organizações que compõem a estrutura do Sisp.
- À Secretaria do Tesouro Nacional da Secretaria Especial de Fazenda do Ministério da Economia, com apoio da Secretaria de Governo Digital, que avalie a conveniência e oportunidade de adotar sistemática para acompanhar a gestão de custos no Sisp de forma padronizada e sistêmica, provendo ferramentas para planejamento e acompanhamento dos custos incorridos nos investimentos e na operação de TI, incluindo custos de pessoal próprio de TI, com apoio de sistemas estruturantes e o devido suporte metodológico, com base no Decreto 9.745/2019, e em sintonia com o Decreto-Lei 200/1967, e com o Decreto 7.579/2011.
- À Secretaria de Gestão de Desempenho de Pessoal da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia que avalie a conveniência e oportunidade de monitorar, em conjunto com a Secretaria de Governo Digital, a proporção entre servidores de TI e servidores totais das organizações do Sisp para evitar que, em futuras alocações de pessoal, o quantitativo de servidores de TI diminua a níveis incompatíveis com as atividades a serem desempenhadas, comprometendo a manutenção das atividades de TI, com base no Decreto 9.745/2019.
- À Secretaria de Orçamento Federal, com apoio da Secretaria de Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria, ambas da Secretaria Especial de Fazenda do Ministério da Economia, e da Secretaria de Governo Digital, que avalie a conveniência e oportunidade de elaborar mecanismo de aprimoramento do processo orçamentário de forma a viabilizar que, em processos de consolidação de ativos de ou de centralização de serviços de TI, haja meios de realocar os recursos orçamentários dispersos dos vários órgãos ou entidades que se desobrigarão de manter seus ativos ou serviços próprios para os responsáveis por manter infraestruturas consolidadas ou serviços centralizados, em atenção ao disposto no Decreto 9.745/2019.
- À Secretaria da Receita Federal do Brasil, ao Ministério da Educação, ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ao Instituto Nacional do Câncer, ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, ao Banco Central do Brasil e ao Ministério da Infraestrutura que, com o auxílio da Secretaria de Governo Digital da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, avaliem a conveniência e oportunidade de avaliar se a idade média atual do quadro de servidores de TI representa risco à continuidade das atividades ordinárias de TI e ao processo de transformação digital esperado das organizações governamentais, adotando, em caso de alerta, medidas para contornar essa situação, em alinhamento com o Decreto 7.579/2011.
- Ao Instituto Nacional do Seguro Social, ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, à Procurador-Geral da Fazenda Nacional, ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, à Advocacia-Geral da União, ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal, ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e à Fundação Nacional de Saúde que, em conjunto com Secretaria de Governo Digital da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, avaliem a conveniência e oportunidade de avaliar se a proporção entre os servidores de TI e os servidores totais está comprometendo a regular operação do setor de TI e o processo de transformação digital, adotando, em caso positivo, medidas para contornar essa situação, em alinhamento com o Decreto 7.579/2011.
- Ao Departamento Nacional de Trânsito do Ministério do Desenvolvimento Regional, ao Instituto Nacional do Seguro Social e ao Ministério da Saúde, que avaliem a conveniência e oportunidade de distribuir as atividades de fiscalização e gestão dos contratos de TI sob sua gestão, de modo que seja diminuído o risco decorrente da excessiva concentração de responsabilidade medida pelo indicador que relaciona valor empenhado a ser fiscalizado por servidor-fiscal ao ano (gestor ou fiscal técnico do contrato), para melhor atendimento da Lei 4.320/1964, ou adote medidas compensatórias.
