TCU vê falhas do BNDES em seus programas de investimento
O Tribunal de Contas da União (TCU) encontrou fragilidades na atuação do BNDES na avaliação dos projetos e programas fomentados pelo banco de desenvolvimento. Segundo o relator, ministro Vital do Rêgo, a auditoria constatou, por exemplo, ausência de metas e indicadores associados ao PSI (Programa de Sustentação ao Investimento), fato que não permitiu a aferição do real impacto dos vultosos investimentos realizados para a recuperação econômica, e, mais ainda, dada a sua duração por mais de cinco anos, não possibilitou eventual correção de rumos a permitir incentivo efetivo ao fortalecimento da economia nacional.
Pelos números encontrados pelo TCU, no período de 2009 a 2017, os custos imputados ao Tesouro Nacional em decorrência dos financiamentos concedidos no âmbito do BNDES PSI, somaram R$ 269 bilhões, sendo R$ 183 bilhões decorrentes de juros subsidiados e R$ 86 bilhões referentes à elevação do spread (diferença entre as taxas de captação e empréstimo) nas taxas de juros dos títulos públicos em geral. Já no período de 2007 a 2016, o BNDES, por meio do BNDESPar, operou R$ 66,22 bilhões no mercado de capitais, dos quais R$ 45 bilhões foram relativos à participação acionária em outras empresas (renda variável).
De acordo com Vital do Rêgo, comparativamente ao produto interno bruto (PIB), os desembolsos do BNDES atingiram os maiores valores nos anos de 2009 e 2010, com 4,1% e 4,3% do PIB, respectivamente, em razão da atuação anticíclica do banco no cenário da crise financeira internacional de 2008. A partir de 2015, o percentual de desembolso voltou ao patamar médio observado antes dessa crise, no valor de 2,3%, caindo ainda mais nos anos de 2016 e 2017, para, respectivamente, 1,4% e 1,3% do PIB. 14.
“Em resumo, o BNDES fornece apoio financeiro de médio e longo prazos, seja por meio de financiamento, por vezes com juros subsidiados a gerar despesas para o Tesouro Nacional, contratados por intermédio de produtos pré-estabelecidos, ou de participação acionária, tendo por beneficiários aqueles que se enquadram nos termos definidos nas linhas de financiamento e nos programas”, disse.
Em números gerais, no período de 2009 a 2016, os desembolsos do BNDES foram da ordem de R$ 1,3 trilhão, porém não ficou evidente para o TCU qual o retorno obtido com a ação do Banco e se as ações realizadas foram capazes de garantir que a entidade tenha cumprido satisfatoriamente seu papel
Para o relator, o quadro delineado pela auditoria demonstra a existência de precário alinhamento entre as metas e diretrizes de longo, médio e curto prazos, fixadas pelo Governo Federal nos instrumentos orçamentários, e as metas e diretrizes estratégicas estabelecidas pelo BNDES no cumprimento de seus objetivos institucionais, principal braço governamental responsável pelo fomento dos investimentos de médio e longo prazos. “Tal lacuna, além de trazer dificuldades ao BNDES em bem delimitar a sua real contribuição para o fomento do desenvolvimento nacional, com a definição de indicadores de desempenho que permitam apurar, entre outros, a efetividade de sua atuação, justamente em face dessa deficiência em seus planos, também pode dificultar o acompanhamento das ações executadas e a retroalimentação do seu sistema de planejamento com informações acerca de eventuais obstáculos e facilidades enfrentados em sua execução”, afirma.
Ao observar o cenário, o ministro recomendou aos órgãos estatais formuladores de políticas e programas públicos que passem a fixar objetivos, indicadores e metas, mesmo na hipótese em que o apoio financeiro a essas políticas e programas seja concedido com a interveniência de outros agentes financeiros além do BNDES. Em adição, quer que o BNDES, nas hipóteses de programas a ele impostos sem que haja a definição de objetivos, indicadores e metas, desenvolva processo de avaliação ex ante aplicável, de forma a identificar os resultados alcançáveis, em termos de eficácia e efetividade, considerando as dimensões econômico-sociais perseguidas pela instituição, bem como os respectivos indicadores e metas, avaliação a ser enviada ao órgão formulador do programa, inclusive em caso de prorrogação daqueles já em vigor.
PMEs
A conclusão geral da área técnica do TCU é que os resultados mais positivos foram encontrados nos apoios às micro e pequenas empresas (PMEs). Uma das explicações para isso é que essas empresas encontram fortes restrições de acesso ao mercado de crédito privado de longo prazo, diferentemente das médias e grandes empresas, que, em geral, conseguem acesso a linhas de créditos menos onerosas no país e no exterior, podendo se financiar mesmo sem o apoio estatal.
“Alguns estudos apontaram, por outro lado, que as empresas que mais receberam créditos públicos foram as maiores, mais antigas e com menor exposição ao risco. Esse contexto leva à reflexão sobre a efetividade do BNDES enquanto banco de desenvolvimento, na medida em que estaria apoiando empresas que poderiam ser financiadas por outras fontes de capital, além de desestimular o mercado de crédito privado”, afirma o relatório dos técnicos.
Recomendações
Diante desse quadro, o TCU determinou que o BNDES divulgue os principais resultados evidenciados nos Relatórios de Autoavaliação dos maiores projetos apoiados, sempre que não houver necessidade de sigilo, segundo critério a ser estabelecido; lições aprendidas a respeito da efetividade do banco e recomendações para o negócio;
Recomendou ao BNDES que avalie a melhor forma de destacar em seu sistema de planejamento as diretrizes e as ações vinculadas a programas do PPA, bem como de monitorar e avaliar o alcance dos resultados relacionados; estabeleça um processo de avaliação ex ante e ex post aplicável a ações e programas externos que contemplem objetivos, indicadores de desempenho e metas e que exijam a realização de operações de apoio financeiro pelo BNDES, de forma a identificar os resultados alcançáveis, em termos de eficácia e efetividade, entre as principais dimensões econômico-sociais perseguidas pela instituição, bem como os respectivos indicadores e metas;
Que aprimore os indicadores de eficácia e de efetividade utilizados nos Quadros de Resultado das operações diretas e indiretas não automáticas, de modo a incrementar sua adesão aos critérios de Validade, Independência, Confiabilidade e Compreensão, conforme definidos no Relatório de Auditoria, bem como, quando pertinente, sua aderência aos objetivos estratégicos;
Que inclua, nos modelos de Quadros de Resultados e nas orientações de utilização relacionadas, metas parciais que permitam monitorar o andamento da implementação/execução do objeto financiado por ocasião das entregas intermediárias necessárias ao alcance dos objetivos principais que possam justificar a aprovação do apoio financeiro;
Que inclua no processo de contratação etapa em que se verifique a necessidade, utilidade e, se for o caso, melhor forma de inclusão, na finalidade contratual ou na especificação do objeto financiado, das entregas intermediárias e finais indispensáveis ao alcance dos impactos potenciais principais que justificaram a aprovação do apoio financeiro;
Que inclua, nos normativos relacionados, previsão de que o monitoramento da eficácia e da efetividade das operações, realizada por meio dos indicadores respectivos, deve se dar, sempre que necessário, desde o início do apoio financeiro, nos momentos adequados a cada projeto
O banco terá o prazo de 120 dias para apresentar um plano de ações para atendimento das recomendações ao TCU.
Leia aqui a íntegra da decisão do Tribunal
